一、公共政策是保障农业发展的基石
公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某个问题的具有权威性的行为准则，它是一系列谋略、法令、规划、计划、方案、措施、项目、办法等的总称。公共政策主要以法律、条文、规定、规范等多种形式公布。一般地说，路线、谋略、战略、方针是长久的政策，通常以法令或条例的形式下达；规划、计划、方案属于中长期政策，通常以计划的形式下达；措施、项目、办法属于短期政策，通常以文件形式下达。从某种意义上说，公共政策是以政府为主的公共权威部门制定的有所为、有所不为的行动规则。有所为就是政府政策要鼓励那些政府希望做的事情，有所不为就是政府政策要限制那些政府不希望做的事情。所以从根本上讲，公共政策是一种以国家强制力量作为后盾的行为准则，代表国家意志和行动。公共政策的功能在于通过对整个社会生活过程进行计划、组织、控制、调节的活动，使整个社会健康有序、和谐地发展。即公共政策在其实施过程中具体包括制约功能、导向功能、管理功能、象征功能、调控功能和分配功能。公共政策还有自己本身的许多独特之处，如合法性与强制性的统一、政治性与公共性的统一、现实性与理想性的统一、稳定性与创新性的统一、渐进性与突破性的统一、公平性与效率性的统一等。公共政策的内容丰富，种类繁多，根据公共政策的影响范围和层次可以分为元政策、基本政策和具体政策。在现实生活中，根据政策内容和起作用的领域可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等。经济生活是社会的基本生活，为了解决经济生活发生的问题，人们需要政府部门分轻重缓急制定和实施相应的政策，其中包括农业政策、工业政策、贸易政策、金融政策、财税政策、能源政策和交通运输政策等。
公共政策总是针对解决社会中出现的公共问题而来的。随着人类社会的进步，社会的发展已不再是人们自发行动的结果，而越来越体现为政府的公共政策引导下的自觉行为的产物。然而，每一个国家在发展过程中特别是在向现代化迈进的转轨时期，相对于社会发展来说，必然存在着制度短缺问题。解决制度短缺的愿望和期盼，成为制度创新的动因。公共政策的原因就是国家、社会各个领域由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，政府通过制定政策措施来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。社会发展与公共政策的关系越来越密切。比如，党的十一届三中全会以来，我国实行改革开放政策，使整个社会面貌发生了巨变；改革时期的农业政策为我国的现代化战略提供了最稳固的基础，成就举世瞩目。实事证明，任何一个国家，任何一个社会，在一定时期内为了实现社会发展的目标，总要制定和实施一定的政策措施。例如，“改革时代的农业政策就是在改变人民公社时期对农民生产积极性的挫伤和农民利益的损害这一基础上逐渐发展起来并成型的。因此，保护农民生产积极性和农民利益就成为改革时代农业政策的重要内容。”
二、国外农业发展公共政策的选择
(一)坚持以农为本的治国理念并多采用立法形式推行政策。
经验证明，理论是政策的先导，没有科学的理论，在解决重大社会经济方面就很难形成长期有效的公共政策。这个道理同样适用于多数国家。以日本为例，历史上的日本同我国一样是小农经济国家，基本的社会等级按“士、农、工、商”排序，作为社会统治者的“士大夫”阶层奉行的基本治国理念是“以农为本”。现代日本研究和制定农业政策的相关文献中“以农为本”的字面表述虽已看不到，但实际上它已转化为国家的意识形态。即每当农业或农民的利益受到来自国内外市场因素的不利影响时，政府总是要立即采取强有力的措施给予保护，世界其他国家也无不都是这样。
在这种理念下，许多国家政府始终将农业置于优先发展地位，从农产品价格支持与土地调整、农业基础设施建设、发展信贷服务、农作物保险、农业技术推广等方面实施了积极的公共政策，并多是以法令的形式出现的。农业立法程序，使得政府在推进农业发展过程中的某些政策措施必须以相应的法律为依据，并受到国会的必要监督，保证了政府对于农业的扶持或干预都在法律框架内进行。美国、日本和欧盟各国大都制定有《农业法》、《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《农业调整法》等农业大法，严格按照法律程序来指导农业发展。加拿大、巴西、印度、韩国等其他国家也通过制定一系列法律法规来扶持农业生产。一些国家尤其是大国，为了使《农业基本法》得到具体贯彻，与之相配套又制定了一系列的具体法律法规，如《土地法》、《水利资源开发促进法》、《农业投资法》、《农业信贷法》、《农业合作法》、《农作物种苗法》、《农业教育法》，等等。这些法律法规从不同领域对农业的扶持作了具体的规定。
(二)政府对农业财政支持政策。
通过公共财政扶持农业政策促进农业现代化，是国际上通行的一种做法。美国从20世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化，到70年代中后期，全国农业生产性投资增加5000多亿美元，这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决，现在美国平均每个农场拥有30多万元的生产性固定资产，每个农业劳动者占有的生产性固定资产达18.1万美元，农业的有机构成超过了工业。
欧盟各国除了受共同农业政策保护外，还根据自己的实际情况，在财政金融、市场营销、农业基础设施、农业科技等各个方面保护本国农业，促进农产品供需平衡。法国政府规定，凡符合政府要求和国家规划发展的项目，都可以获得优惠贷款，它与市场利率之差额由国家负担。优惠贷款主要用于防止各种自然灾害、进行农场结构调整、实现农场现代化、进行土地整治等。既保障了农民的利益，免除高利率的负担，又能有效引导农民按照政府的意图行事。原西德从20世纪60年代以来每年以70%的预算支出用于支持农业的发展，而来自农业的预算收入仅占预算收入的0.7%。用于农业地区经济发展的费用全部由联邦政府提供，土地整治、水利建设、山区开发等方面的费用由联邦政府提供60%，州政府提供40%。
第二次世界大战后日本农业在较短时间里实现了现代化，这是与日本财政支持分不开的。日本政府在1973年提出的“实现农业高效十年计划”的经费预算，相当同年农林水产总值的4倍以上。从20世纪60年代开始到70年代中期，日本为支持农业现代化，每年发展的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3倍，而且长期低息贷款占70%左右。值得一提的是，近20年来，日本逐渐调整了对农业的财政投入重点，在世贸组织规则允许的“绿箱”政策范围内，支持本国的农业发展。从过去补贴生产、流通环节转向支持农业基础设施等方面，与提高生产率有关的农业基础设施建设的投资比重，在农业预算中有明显的提高，农业基本建设的预算占农业预算的比重，已由1980年的29.5%提高到目前的57.9%。“第四个土地改良长期计划”(1993-2002年)，总投资为41万亿日元，内容包括灌溉、田间整治、国土保护、防灾、开垦和农地开发等。据统计，2002年，日本用于农业和农村发展的财政支出，平均到农业人口身上，每人是5920美元。欧盟是6520美元，美国是6150美元，韩国也是1770美元。
(三)政府对农业税费减收政策。
税费减收运作主要有税收返还、税收优惠、税收减免与低价收费等形式。世界大多数国家对农户都有减免所得税的规定。对农用水、电收费低廉也是国际惯用措施。欧盟的绝大部分国家对农产品征收的增值税实行低税率。如法国对农产品主要按7%的低税率计征(基本税率为17.6%)，意大利对农产品按4%的低税率计征(其他产品为10%或20%)，西班牙的农业税虽然是采用16%基本税率，但政府同时对农民销售农产品给予8%的补贴(补贴纳入税基)，这使得农业实际负担的增值税负大大降低。德国对农户购买农机具和大型农用设备可以返还10%的税收，对财产税、投资税、个人所得税等税种都有规定对农户的优惠税率。而英国、爱尔兰等国则对大部分农产品采用增值税零税率的办法。
美国的情况稍微特殊一些，其政策措施有以下几点：(1)销售税减免。销售征税比例在美国各州不同，不同年份也可以调整，大约为3%―8%的水平。其中食品、大部分农产品、农业设备和医疗服务是主要的免税项目。(2)个人所得税宽免。美国税法将大部分销售的农产品划入“资本项”，而不是“产品项”。美国所得税法规定，个人资本增值在计征所得税时，税率为8%-28%，个人其他所得(包括产品销售所得)税率是15%―39.6%(不包括起征额前的零税率)。显然，按资本类纳税要实惠得多。(3)企业所得税减免。美国税法规定对个体、合伙与符合特殊规定的公司三种实体给予免税处理。美国大部分农业生产单位都是个体或家庭式合伙，自然可享受免税的好处。(4)土地增值税的收入优惠。美国的农用地归私人所有，政府对土地财产的法定估价征收财产税，但对土地增值部分，只在交易环节对出售土地的收入超过原值的部分征收个人所得税，只要土地一直不出售，政府就不能通过所得税分享土地增值的收入。因此，经济发展→土地增值，或土地改良→产生增值，大部分收益都可为农民所得。
在亚洲，日本的赠与税规定，农业经营者将其全部土地赠与预定的农业经营继承人(限子女)，经税务部门审批，可将赠与税延期至赠与人死亡之日，而当赠与人死亡时，免除赠与税，改按遗产税缴纳。韩国农业税对取得农业收入的人按照农业收入减去免征额和基本扣除额之后的余额征收，基本扣除为560万韩元。土耳其农业所得税规定农民如果年收入低于15万里拉，允许申报减免总收入的70%-90%。印度所得税规定对农业所得免税。
(四)政府对农业的补贴政策。
美国对农业的补贴方式主要有：(1)过低价格补贴。美国每年这项补贴总额达200亿美元，其中80%用于对小麦、玉米、大豆、稻谷和棉花的补贴。当市场上某种农产品的收购价格过低时，政府一方面要求收储公司以市场价格敞开收购；另一方面根据市场价格与此种农产品生产成本之间的差价，核定一定的补贴标准，按照收购数量直接补贴到农场主手中，以使农场主不蒙受损失。市场农产品的收购价格和各农场的出售数量信息均由相应的收储公司向政府提供。(2)生产灵活性合同补贴。这种补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后，生产者无论生产什么，其所享受的这种补贴都不受影响，因此具有充分的生产决策灵活性。(3)土地休耕保护计划。按照该计划，农民可自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转为草地或林地，时间为10―15年。进入计划的土地，首先必须休耕，退出粮食种植，其次要采取植被绿化措施。对每个农民的补贴在50-50000美元之间。(4)农业灾害补贴。主要是为因各种自然灾害而遭受经济损失的种植业和畜牧业生产者提供现金补贴。农业灾害补贴为一年一次，年度间的补贴对象、补贴额度和补贴计算方法可能会存在较大差异。
欧盟对农业补贴政策运行机制的核心是价格机制。价格机制由目标价格、干预价格和门槛价格三部分组成。目标价格是农业生产者可望得到的价格，干预价格是农业生产者可以得到的最低价格，门槛价格是欧盟之外的农产品到达港口时的最低进口价格。当谷物价格跌落到干预价格之下时，设在各国的干预中心就有义务以干预价格收购谷物，以确保生产者的最低收入。同时建立统一的农产品关税政策，减少进口农产品对欧盟内部农产品的冲击，或启动谈判机制，依靠欧盟的力量来协调农产品进出口时的价格与数量问题。另外，欧盟对农业的补贴也按种植面积补贴。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。可享受面积补贴的作物有各种谷物，油料作物，豆类等蛋白作物，麻类等纤维作物等。欧盟亦设定了休耕补贴。此外，瑞典、法国等国家还根据自己的实际情况，提供灾害补贴等。
日本对农业的补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80%。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元。
(五)政府对农业科研推广资助政策。
发展农业的关键措施是推动农业科技进步，而支持农业科技研究与推广，是政府义不容辞的责任。西方国家对农业科研、教育和技术都非常重视，建立了比较完善的农业科研和推广政策措施。在美国，虽然相当的应用性研究源于私人机构，但基础性、理论性和长期性的农业科技研究是由政府出资的。美国的农业科研机构，由农业部农业研究局领导的科研机构、州立大学农学院领导的科研机构和私人企业的科研机构三个层次组成。农业部负责管理国家一级的农业科研工作，同时在全国设立4个大区的农业研究中心，每个研究中心再按自然和社会条件划分为20个区，区下设有试验站、实验室和基地共156个。州立农业试验站和州立大学农学院结合，实行科研、教育、推广三结合的体制。美国的公立农业科研项目经费主要来源于政府预算拨款。30%―33%来自联邦农业部拨款和其他联邦机构，55%―60%来自各州预算拨款，其他约15%来自民间私人企业合同和赠款等。高等院校农业科研机构的经费来源，主要也是联邦政府预算和国家科学基金拨款，其他还有各种基金组织、个人或企业的资助。
欧盟认为，科技进步对农业发展的促进作用，不仅是“第一生产力”，而且具有累积和长期持续发挥作用的特点，农业发展是一项长期性的历史任务，农业科技创新、农业教育与培训等，都是农业发展的必然要求，是农业现代化最重要的支持。在这方面欧盟尤以法国最具代表性。其政策措施主要有以下：在农业科研方面，为了使农业科研为农业现代化发展服务，法国政府自20世纪50年代初开始相继建立健全了农业所需各种科研机构，搭建了系统的农业科研体系，从生物、化学、水利、机械等各个方面提供农业科研成果，普及农业科技。以法国农科院(1NRA)为例。INRA成立于1946年，完全由国家投资，是法国农业科技创新的源泉。研究院有1840名研究人员，2360名工程师，4640名科技人员，1600名在读博士生，常年吸纳2700名实习生在此实习。目前，INRA是欧洲最大的农业科研机构，2004年研究经费高达8亿欧元，仅次于法国国家科研中心。INRA研究涉及所有与农业、食品安全、环境、国土整治及农业可持续发展相关的问题，50多年来，获得的专利达3000多项，其广泛应用带来了法国农业种植、畜牧业发展以及农副食品加工工业发展的深刻变化。在教育与培训方面，为便于掌握农业现代化、促进自我开发的能力，法国农业教育除普遍性提高农业文化水平外，特别重视实施系统化和规范化农业的职业教育。由于法国高度重视对农业科研推广资助政策的作用，今天，法国农业不仅在原欧盟15国内占据23%，处于绝对领先地位，而且占据了世界第二大农业强国的地位。
(六)政府对农业可持续发展扶持政策。
农业的功能不仅是满足吃饱的需要，它还有保护生态环境促进生物多样性及为后代保留自然遗产的重要作用，而农业资源与生态环境的保护又关系到农业可持续发展的重大问题。早在1992年，欧盟就把农业环保措施引入共同农业政策中，从而保护了生态环境，基本上做到了农业生产与生态环保的有机结合，使农业朝可持续发展方向迈出了关键的一步。欧盟于1999年出台的，并于2000年实施的“2000年议程”，更加注重农业环保，并把它作为促进农业可持续发展的一项重要措施来抓。其政策措施更注重以下几个方面：(1)引导农民采用对环境损害小的生产方式。凡是以保护和改进环境质量为目的的措施都将列入欧盟支持的范畴。而且，欧盟还建议，凡是符合环境要求的农业种植业和休耕地，各成员国都应给予直接支持。(2)进一步发挥农村地区森林的经济、生态和社会功能。为此，专门拟订了有利于林业可持续经营和发展的政策措施。森林保护已成为欧盟农业环保的重要组成部分。(3)对农用面积进行绿化。为弥补农民因绿化而受到的收入损失，欧盟除了付给种植费外，还有各种补贴。(4)大力发展生态农业。近年来欧盟把它视为保护自然生存空间、与环境和谐的农业生产方式，在政策上给予扶持，在资金上给予补贴，从而使生态农业面积和从事生态农业的企业大幅度增加，吸纳了大量劳动力。随着各项政策措施的出台，生态农业在保护环境、提高农民收入等方面还将发挥更大的作用。
既要发展生产，又要保护环境，维持农业生态系统的良性循环，走可持续发展道路，是德国农业的出发点，也是欧盟的成功典范。2001年9月，德国政府推出了“绿色生态”农业计划，并提出了一个量化指标：要在10年内将德国采用“生态农业”方法耕作的农田，从当时占农田总量的3.2%增加到20%。为推动生态农业的发展，德国成立了生态农业促进联合会。其成员的共同行为准则是，要保护好自己生存环境里的生态平衡，要用农家肥来增加土壤肥力，用生物方法来防治作物的病虫害，注意轮作等。总之，不能使用化肥、化学农药和除草剂。许多大学和研究部门都设置了生态农业专业。德国已成为当今世界生态农业发展最快的国家之一。
法国农业实现了现代化以后，已从如何生产的更多阶段进入怎样才能生产的更好新时代，农业从单一的生产功能向经济、文化、旅游等多功能转化。为使农业政策适应并促进这种转变，法国颁布了《农业法》，这是引导法国农业走可持续发展道路的一项重大国策。该法规定所有农业经营者都需与政府部门签订4―5年的土地经营合同。合同内容对包括生产增值、产品质量、就业、发展农村旅游、生物多样性保护、环境整治、水资源管理等提出了要求，政府依据这些标准确定资助强度，从而引导农业开发活动健康发展。还值得一提的是，法国政府现在又提出了用理性农业提升法国农业竞争力的政策。所谓理性农业，是指通盘考虑生产者经济利益、消费者需求和环境保护的具有竞争力的农业。其目的是保障农民收入、提高农产品质量和有利于生态环境保护，使自然风光不受污染和破坏。
日本政府在1992年制定的农业《新政策》中明确指出，要充分利用和保护农业、农村所具有的国土保护及环境保护机能。因此，日本确立了保护环境、农业用地用水政策，以及能够明确受益关系的计量评估手段，推进保持优美景观的农村综合治理。据三菱综合研究所对水田的公益性机能(“外部经济效果”)的调查，水田的外部经济效果比日本的水稻总产值高47%以上。通过替代法评估水田外部经济效果的总金额为4.7万亿日元，其中包括防洪、涵养水资源、防止土壤流失的效果。日本的水田农业对农业资源和环保的作用非常显著，这也正是日本发展环保型农业的比较优势。日本通过利用地区创新的“农村建设专项费”，促进具有个性化特色的乡村建设，以及推进《水与绿共存的美好家园计划》，建设美丽的乡村。并按新颁布的《景观法》，对农村、山村及渔村地区特色自然景观予以重点扶持；通过地区居民、土地改良区及非营利组织等的共同参与，形成自然与农业生产协调发展的田园自然景观。
三、国外农业发展公共政策选择的启示
国外解决农业发展问题实践的启示：(1)始终把农业发展看做一个重要的政治问题，给予高度的重视；(2)始终把公共政策当作保障农业发展的基石。农业问题的解决，光靠农民自己是不行的，公共政策的扶持不可或缺；(3)确定好符合本国实际的解决农业发展问题的公共政策，调动方方面面的积极性，发挥好自己制度的优势；(4)对农业发展问题的长期性有足够充分的认识，不断实现理论和政策的创新。借鉴国外的经验，结合我国实际，当务之急是各级政府必须真正从国家战略的高度重视农业的发展，充分发挥政府的宏观引导作用，加强公共政策的扶持力度，建立健全促进我国农业发展的公共政策体系，全面促进我国农业现代化和可持续发展。
