摘要：中国的生态和环境变化态势是稳中有好但改善缓慢。“十二五”期间中国生态文明建设的基本思路应是：贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。为实现“十二五”末期环境保护和生态建设的主要目标，应统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题；优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门责任；以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以健康影响为依据的环境管理制度；通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能；进行农村环境重点整治。
关键词：环境，“十二五”规划，生态文明建设，管理效能
“十二五”是中国实现全面小康目标的关键时期――发展方式的转变应基本成型且主要发展指标应在这个时期末逼近目标。为完成全面建设小康社会的环境保护和生态建设目标，党的十七大报告指出了一条路径――“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。沿着这条路径，可以根据中国经济发展阶段和环境保护能力，针对下一阶段中国主要环境问题，按照以人为本的科学发展观提出“十二五”期间的生态文明建设思路、目标和政策建议。
一、当前中国生态和环境变化的基本态势：稳中有好但改善缓慢
在即将过去的“十一五”中，尽管经济增长速度基本不减，中国完成环境保护和生态建设领域目标的情况总体来看还较“十五”期间为好。这种“较好”的依据是：在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008年和2009年提前完成，“十一五”规划将有望成为首个环保指标如期完成的五年计划（规划）；而且，这种“较好”是有环境保护能力作支撑的：相对“十五”末期，目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨／日，新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦，关停小火电1669万千瓦，财政性环境保护投入约占GDP的1.5%……
这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。水环境方面，从地表水环境质量来看，尽管全国地表水污染依然严重，但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态，且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染，水质有所好转；大气环境方面，113个环境保护重点城市空气质量有所提高，达标城市比例显著上升，大气中S0
总体来说，相对“十五”期间，“十一五”期间中国的生态和环境变化态势是稳中有好――环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数指标开始转好。这与20世纪90年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比，有质的变化；也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好――在工业化、城市化中期就已经基本终止了环境恶化的趋势。
不过，应该看到，这种“稳中有好”是20世纪90年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果，只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测的阶段性才使得这个总体态势的变化在“十一五”期间初露端倪；还应该看到，尽管环境保护和生态建设取得了较大成绩，环境质量仍有四方面问题比较突出：一是地表水的污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。2008年中国地表水746个国控断面，Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7%，V类或劣V类水占23%，且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善。二是部分城市空气污染仍然较重，重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高，城市空气质量优良率天数没有很大的提高。三是农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面。四是中国依然是一个“缺林少绿”的国家，全国荒漠化土地面积仍高达263.62万平方公里，森林覆盖率仍未达到世界平均水平。而且，值得警惕的是，在中国人群总体健康水平显著提高的大背景下，“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势。从与已知历史情况的比对中可以发现，中国已进入环境污染导致健康损害高发期――既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。环境与健康问题如果不能及时处理好，将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素，环保的成果也可能一损俱损。
总之，尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好，考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求，考虑到环境污染已成为影响人群健康的重要危险因素，环境质量的改善仍然不尽如人意；另外，中国的消费模式离生态文明的要求差之甚远，相关法规和民俗的制约不够，传统文化中的一些不足再加上某些外来不良影响导致的铺张奢靡之风依然盛行；还有，环境治理能力上的地区差距、城乡差距仍然较大，这使环境治理乃至环境质量上与现代化程度同步的地区差别、城乡差别也开始显现。因此，未来环境保护和生态建设的压力仍然较大。
二、中国环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析
环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与中国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。
（一）稳中有好的经验总结
在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。这种经验可用“三个减排”概括：结构减排、工程减排、监管减排。
第一，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。产业结构的调整和技术进步使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度，对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展相协调。第二，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49%。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国S0
（二）环境质量改善缓慢的成因分析
1.发展阶段和增长方式的影响
发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。一个国家在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。对正处于工业化、城市化中期的中国这样一个大国来说，既不可能不大量需要重化工业产品，也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。
考虑到经济增长方式的转变需要一个过程，且尽管工业各行业随着技术进步，单位产值（或产品产量）污染排放强度会降低，但是由于经济规模仍在快速增长，污染物排放总量仍会居高不下。而且，从国际分工看，中国在国际产业链中大多处于低端，因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在中国仍是主流，而这一外贸增长模式成为中国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了中国资源环境压力――虽然中国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。据估算，约30%的二氧化硫、25%的烟尘和20%的化学需氧量的排放源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。“十一五”期间中国S0
在完成这些目标时要突出区域上的重点：113个环境保护重点城市的空气质量和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）的水环境质量以及农村聚居点人居环境质量。环境保护重点城市和“三河三湖”地区是中国人口密度较大、污染危害较明显、社会矛盾突出的地区。在这些地区通过多种手段加强防治确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，也有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。而农村聚居点人居环境质量恶化现象较为严重，是环境污染导致健康损害群体性事件的高发地，必须优先整治。
四、政策建议
基于前述生态文明建设思路和“十二五”期间的主要环境问题，提出六方面政策建议。
（一）统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题
由于中国仍处于工业化中期，难以限制对资源、环境压力较大的产业的发展，为此应以主体功能区划为依据，加强地区分类指导，以环境容量确定产业布局、以污染防治优化产业结构，对四类主体功能区制定分类管理的环境政策和评价指标体系，逐步实行环境分类管理，不同区域采用不同政策，以合理利用环境容量，确保产业结构和产业发展规模与资源环境承载力相适应。
（二）优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构、构建绿色贸易体系
调整优化产业结构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。为此，应强化政策导向，在产业政策上强化环境准入。在确定钢铁、有色、建材、电力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求，新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。已无环境容量的区域，禁止新建增加污染物排放量的项目。另外，还应转变贸易增长方式，构建绿色贸易体系，缓解资源环境压力。建议在中国进出口手续增加一个可调节的环境保护“闸门”，限制资源环境密集产品出口，鼓励资源环境密集产品进口，充分利用“两个市场、两种资源”。“闸门”可设置在以下三个环节：进出口环境关税、市场准入环节、投资环节。
（三）加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门和领导干部责任
一是加强国家监察，完善环境执法监督体系。二是落实单位和领导负责，综合运用约束机制和激励机制，促进地方政府、企业和其他组织严格执行环境法规与标准，自觉治理污染，保护生态。这其中，尤其要加强使环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现的制度建设，将依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”和环境保护绩效在领导干部政绩考核体系中占据较大权重在全国普遍制度化。三是要强化遵守环境保护法规在其他部门工作中的前置性门槛作用，并通过建立部门间信息共享和协调联动机制增强环境监管的协调性、整体性。
（四）以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以人群健康影响为依据的环境管理制度
把“以人体健康为本”作为环保部门落实以人为本的科学发展观的原则，按照“以人体健康为本”的目标需求来配置环境保护行政资源，优先解决易于导致人群健康损害的污染。环保部门在环境污染监测和治理的对象上要从目前的传统污染物（如COD、S0
在目前的发展阶段，在重化工业仍然不得不大力发展的情况下，国家应通过产业、财税等方面的政策激励高污染行业的技术进步，以提高单位环境容量资源的经济产出，减小发展带来的环境压力；同时，要大力推动环保产业的技术进步，以提高环境保护水平和环境管理效能。
（六）进行农村环境重点整治
以农村聚居点人居环境质量为重点，构建城乡一体化生态环境保护格局。党的十七届三中全会提出推进城乡一体化制度建设：“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”从资源配置上看，要有效推进公共资源均等配置，应统筹安排城乡生态环境保护，推动编制农村环境综合整治规划，将环境监测和治理体系覆盖到农村，加大农村聚居点人居环境综合整治的资金支持力度；从生产要素流动看，工业下乡必须符合农业农村生态环境保护的要求，要控制污染企业向农村转移。（生物谷Bioon.com）
参考文献：
[1]国家发展计划委员会地区经济发展司：《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划背景资料》，中国计划出版社，2002年
[2]苏杨 林家彬 周宏春：《“十一五”期间环境保护和生态建设的思路、目标及对策》，《中国人口、资源与环境》2005年第3期
[3]杨东平：《环境绿皮书（2008）：中国环境的危机与转机》，社会科学文献出版社，2008年
